Какие факторы и закономерности влияют на реализацию мусорной реформы в России? Мнение эксперта Михаила Варева, аналитика в области устойчивого развития, обладателя магистерской степени в области бизнес-управления, автора научных рекомендаций по совершенствованию управления отходами в условиях ограниченного финансирования, санкций и технологического отставания.
На протяжении нескольких лет проанализированный мной международный опыт подтвердил эффект комплексных и системных мер в вопросе мусорной отрасли и обеспечении экологической безопасности. Эта та модель, которая включает в себя и цифровизацию, и расширенную ответственность производителей, и экономические стимулы, и усиление антикоррупционного контроля. Приведу два примера. Казахстан делает ставку на цифровизацию контроля – каждый крупный полигон оснащается системами взвешивания и учета, отчеты автоматически передаются в надзорные органы, что снижает риск приписок или неучтенного захоронения. Беларусь внедрила раздельный сбор вторичных материальных ресурсов по всей стране, создала разветвленную систему заготовительных организаций. Благодаря этому уровень использования вторсырья существенно вырос. Минск, например, может похвастаться десятками современных пунктов приема вторсырья от населения, что сформировало привычку у горожан сортировать отходы. Интересно, что в Беларуси с советских времен сохранилась государственная структура «Белресурсы», отвечающая за сбор вторсырья, и этот институт был модернизирован под задачи современной экономики.
Проблема управления твердыми коммунальными отходами в России приобретает особую остроту на фоне урбанизации, роста объемов мусора и необходимости перехода к устойчивому развитию на принципах экономики замкнутого цикла. Ежегодно в стране образуется около 60 млн. тонн отходов, из которых значительная часть размещается на полигонах, вызывая нарастающие экологические риски. Правительством на протяжении последних лет предпринимаются реформы, призванные улучшить ситуацию в сфере обращения с отходами. В частности, с 2019 года реализуется так называемая «мусорная реформа», главная цель которой – сократить количество полигонов для захоронения мусора и стимулировать переработку вторсырья. Однако эффективность предпринимаемых мер остается недостаточной: ожидаемого резкого роста доли переработки и снижения объемов захоронения не произошло. По оценкам экспертов, без принятия экстренных мер количество полигонов к 2030 году не только не уменьшится, но и может возрасти, потребовав колоссальных затрат на рекультивацию и ликвидацию накопленного экологического ущерба. Это свидетельствует о наличии системных недостатков действующей модели управления отходами, препятствующих достижению целей реформы. Практика показала, что частичные меры и точечные инициативы не дают должного эффекта из-за взаимосвязи множества факторов – институциональных, экономических, социокультурных. Так, продолжают фиксироваться случаи несанкционированных свалок, переполнение контейнерных площадок, население зачастую не поддерживает нововведения, а инвестиции в отрасль остаются ограниченными. Одновременно внешние условия усложняются: санкционное давление и технологическая блокада затрудняют импорт оборудования и технологий, требуя опоры на внутренние ресурсы и разработки.
Я бы выделил несколько барьеров, препятствующих успешной реализации мусорной реформы.
Во-первых, это административно-правовые. К ним относятся недостатки в системе государственного и муниципального управления, несовершенство нормативно-правовой базы, проблемы координации между ведомствами и уровнями власти, а также проявления коррупции и непрозрачности, подрывающие эффективность принимаемых мер. На момент запуска реформы четкая и единообразная регламентация процессов обращения с отходами отсутствовала. Правовые коллизии возникали в вопросе распределения полномочий надзорных органов. Отсутствие единых стандартов и требований на федеральном уровне вело к тому, что регионы разрабатывали собственные территориальные схемы обращения с отходами без учета общенациональной стратегии.
Во-вторых, недостаток финансирования и инвестиций. Развитие инфраструктуры переработки отходов – строительство современных мусороперерабатывающих заводов, сортировочных станций, комплексов компостирования – требует крупных капиталовложений. Государственное финансирование, выделяемое на эти цели, ограничено рамками бюджетов, а частный капитал не спешит в отрасль из-за высоких рисков и длительной окупаемости проектов. Долгое время захоронение отходов оставалось самым дешевым и потому распространенным способом: затраты на создание полигона значительно ниже, чем на завод по переработке, а тарифная выручка при существующей модели не покрывает инвестиции в новые технологии. В результате инфраструктурный разрыв становится очевидным – многие регионы не имеют ни одного современного предприятия по переработке ТКО, ограничиваясь лишь полигонами.
В-третьих, коррупция и аффилированность интересов. Отдельно следует выделить проблему коррупционных проявлений и влияния лоббистских интересов, которая присуща, к сожалению, сфере ЖКХ и обращения с отходами. Анализ показывает, что иногда решения ответственных лиц продиктованы не экологической целесообразностью, а близостью к определенным коммерческим структурам.
Отдельно хочу подчеркнуть значение тарифной политики и экономических стимулов. Текущая система тарифов на вывоз и утилизацию отходов в большинстве регионов России не учитывает экологических показателей. Плата с населения и бизнеса взимается чаще всего по фиксированным нормативам или исходя из общей массы отходов, а дифференциация тарифов в зависимости от усилий по раздельному сбору практически не применяется. Это лишает потребителей (домохозяйства, организации) материальной мотивации сокращать отходы или сортировать их. Между тем, мировой опыт показывает, что гибкие тарифы (pay-as-you-throw), предполагающие более высокую плату за смешанные отходы и скидки/льготы при их сортировке, существенно повышают вовлеченность населения. Параллельно должны вводиться принципы «загрязнитель платит»: те, кто генерирует больше отходов или не разделяет их, должны нести более высокие издержки.
Сегодня продукты переработки должны находить своего покупателя, рынок сбыта вторичного пластика, бумаги, стеклобоя и т.д. требует развития. Первичные материалы (нефте- и газохимия, целлюлоза) зачастую дешевле либо более доступны, чем вторсырье, особенно при отсутствии надбавок за экологичность. Это приводит к тому, что переработчики испытывают сложности с реализацией продукции, снижая объемы переработки по экономическим соображениям. Спрос на вторсырье мог бы быть стимулирован через механизмы госзаказа (например, обязательное использование определенной доли вторичных материалов в производстве товаров для государственных нужд) либо через расширенную ответственность производителей (РОП).
Отечественная научно-техническая база в сфере переработки отходов как никогда востребована. Отмечается нехватка экономически жизнеспособных технологий переработки отдельных видов отходов (например, сложносоставных полимеров, композитных материалов). Кроме того, отсутствуют предприятия по утилизации ряда видов опасных отходов, отвечающие современным экологическим требованиям. Такая ситуация приводит к тому, что определенную часть отходов экономически нецелесообразно перерабатывать при текущем уровне развития технологий – дешевле захоронить. Для изменения этого соотношения необходимы инвестиции в науку и инновации. Государство должно стимулировать научные исследования и опытно-конструкторские разработки, создавать центры компетенций, продвигать пилотные проекты новых установок.
Ну, и, наконец, социокультурные факторы и участие общества в мусорной реформе. Даже идеально разработанные законы и профинансированные проекты не дадут эффекта без поддержки со стороны общества. К основным социокультурным барьерам относятся: низкая экологическая сознательность и информированность населения, отсутствие укоренившейся культуры раздельного сбора отходов, недоверие граждан к действиям властей и операторов. Исторически в России практика раздельного сбора мусора не была широко распространена, за исключением отдельных кампаний по сбору макулатуры или металлолома в советское время. Большинство людей не привыкли сортировать отходы дома, не всегда понимают смысл этой процедуры или не видят личной выгоды. По данным ряда опросов, значительная часть жителей либо не знает, как правильно разделять мусор, либо не верит, что это действительно необходимо, поскольку «всё равно потом свалят в одну кучу». Такое убеждение подкрепляется, к сожалению, реальными случаями, когда раздельно собранный жильцами мусор вывозился одним мусоровозом без разделения – сообщения об этом получили широкий резонанс и посеяли скептицизм к системе раздельного сбора. Таким образом, успех и поддержка мусорной реформы – это еще и доверие общества, к тем мерам и шагам, которые мы предпринимаем на пути экологического благополучия.
На протяжении нескольких лет проанализированный мной международный опыт подтвердил эффект комплексных и системных мер в вопросе мусорной отрасли и обеспечении экологической безопасности. Эта та модель, которая включает в себя и цифровизацию, и расширенную ответственность производителей, и экономические стимулы, и усиление антикоррупционного контроля. Приведу два примера. Казахстан делает ставку на цифровизацию контроля – каждый крупный полигон оснащается системами взвешивания и учета, отчеты автоматически передаются в надзорные органы, что снижает риск приписок или неучтенного захоронения. Беларусь внедрила раздельный сбор вторичных материальных ресурсов по всей стране, создала разветвленную систему заготовительных организаций. Благодаря этому уровень использования вторсырья существенно вырос. Минск, например, может похвастаться десятками современных пунктов приема вторсырья от населения, что сформировало привычку у горожан сортировать отходы. Интересно, что в Беларуси с советских времен сохранилась государственная структура «Белресурсы», отвечающая за сбор вторсырья, и этот институт был модернизирован под задачи современной экономики.
Проблема управления твердыми коммунальными отходами в России приобретает особую остроту на фоне урбанизации, роста объемов мусора и необходимости перехода к устойчивому развитию на принципах экономики замкнутого цикла. Ежегодно в стране образуется около 60 млн. тонн отходов, из которых значительная часть размещается на полигонах, вызывая нарастающие экологические риски. Правительством на протяжении последних лет предпринимаются реформы, призванные улучшить ситуацию в сфере обращения с отходами. В частности, с 2019 года реализуется так называемая «мусорная реформа», главная цель которой – сократить количество полигонов для захоронения мусора и стимулировать переработку вторсырья. Однако эффективность предпринимаемых мер остается недостаточной: ожидаемого резкого роста доли переработки и снижения объемов захоронения не произошло. По оценкам экспертов, без принятия экстренных мер количество полигонов к 2030 году не только не уменьшится, но и может возрасти, потребовав колоссальных затрат на рекультивацию и ликвидацию накопленного экологического ущерба. Это свидетельствует о наличии системных недостатков действующей модели управления отходами, препятствующих достижению целей реформы. Практика показала, что частичные меры и точечные инициативы не дают должного эффекта из-за взаимосвязи множества факторов – институциональных, экономических, социокультурных. Так, продолжают фиксироваться случаи несанкционированных свалок, переполнение контейнерных площадок, население зачастую не поддерживает нововведения, а инвестиции в отрасль остаются ограниченными. Одновременно внешние условия усложняются: санкционное давление и технологическая блокада затрудняют импорт оборудования и технологий, требуя опоры на внутренние ресурсы и разработки.
Я бы выделил несколько барьеров, препятствующих успешной реализации мусорной реформы.
Во-первых, это административно-правовые. К ним относятся недостатки в системе государственного и муниципального управления, несовершенство нормативно-правовой базы, проблемы координации между ведомствами и уровнями власти, а также проявления коррупции и непрозрачности, подрывающие эффективность принимаемых мер. На момент запуска реформы четкая и единообразная регламентация процессов обращения с отходами отсутствовала. Правовые коллизии возникали в вопросе распределения полномочий надзорных органов. Отсутствие единых стандартов и требований на федеральном уровне вело к тому, что регионы разрабатывали собственные территориальные схемы обращения с отходами без учета общенациональной стратегии.
Во-вторых, недостаток финансирования и инвестиций. Развитие инфраструктуры переработки отходов – строительство современных мусороперерабатывающих заводов, сортировочных станций, комплексов компостирования – требует крупных капиталовложений. Государственное финансирование, выделяемое на эти цели, ограничено рамками бюджетов, а частный капитал не спешит в отрасль из-за высоких рисков и длительной окупаемости проектов. Долгое время захоронение отходов оставалось самым дешевым и потому распространенным способом: затраты на создание полигона значительно ниже, чем на завод по переработке, а тарифная выручка при существующей модели не покрывает инвестиции в новые технологии. В результате инфраструктурный разрыв становится очевидным – многие регионы не имеют ни одного современного предприятия по переработке ТКО, ограничиваясь лишь полигонами.
В-третьих, коррупция и аффилированность интересов. Отдельно следует выделить проблему коррупционных проявлений и влияния лоббистских интересов, которая присуща, к сожалению, сфере ЖКХ и обращения с отходами. Анализ показывает, что иногда решения ответственных лиц продиктованы не экологической целесообразностью, а близостью к определенным коммерческим структурам.
Отдельно хочу подчеркнуть значение тарифной политики и экономических стимулов. Текущая система тарифов на вывоз и утилизацию отходов в большинстве регионов России не учитывает экологических показателей. Плата с населения и бизнеса взимается чаще всего по фиксированным нормативам или исходя из общей массы отходов, а дифференциация тарифов в зависимости от усилий по раздельному сбору практически не применяется. Это лишает потребителей (домохозяйства, организации) материальной мотивации сокращать отходы или сортировать их. Между тем, мировой опыт показывает, что гибкие тарифы (pay-as-you-throw), предполагающие более высокую плату за смешанные отходы и скидки/льготы при их сортировке, существенно повышают вовлеченность населения. Параллельно должны вводиться принципы «загрязнитель платит»: те, кто генерирует больше отходов или не разделяет их, должны нести более высокие издержки.
Сегодня продукты переработки должны находить своего покупателя, рынок сбыта вторичного пластика, бумаги, стеклобоя и т.д. требует развития. Первичные материалы (нефте- и газохимия, целлюлоза) зачастую дешевле либо более доступны, чем вторсырье, особенно при отсутствии надбавок за экологичность. Это приводит к тому, что переработчики испытывают сложности с реализацией продукции, снижая объемы переработки по экономическим соображениям. Спрос на вторсырье мог бы быть стимулирован через механизмы госзаказа (например, обязательное использование определенной доли вторичных материалов в производстве товаров для государственных нужд) либо через расширенную ответственность производителей (РОП).
Отечественная научно-техническая база в сфере переработки отходов как никогда востребована. Отмечается нехватка экономически жизнеспособных технологий переработки отдельных видов отходов (например, сложносоставных полимеров, композитных материалов). Кроме того, отсутствуют предприятия по утилизации ряда видов опасных отходов, отвечающие современным экологическим требованиям. Такая ситуация приводит к тому, что определенную часть отходов экономически нецелесообразно перерабатывать при текущем уровне развития технологий – дешевле захоронить. Для изменения этого соотношения необходимы инвестиции в науку и инновации. Государство должно стимулировать научные исследования и опытно-конструкторские разработки, создавать центры компетенций, продвигать пилотные проекты новых установок.
Ну, и, наконец, социокультурные факторы и участие общества в мусорной реформе. Даже идеально разработанные законы и профинансированные проекты не дадут эффекта без поддержки со стороны общества. К основным социокультурным барьерам относятся: низкая экологическая сознательность и информированность населения, отсутствие укоренившейся культуры раздельного сбора отходов, недоверие граждан к действиям властей и операторов. Исторически в России практика раздельного сбора мусора не была широко распространена, за исключением отдельных кампаний по сбору макулатуры или металлолома в советское время. Большинство людей не привыкли сортировать отходы дома, не всегда понимают смысл этой процедуры или не видят личной выгоды. По данным ряда опросов, значительная часть жителей либо не знает, как правильно разделять мусор, либо не верит, что это действительно необходимо, поскольку «всё равно потом свалят в одну кучу». Такое убеждение подкрепляется, к сожалению, реальными случаями, когда раздельно собранный жильцами мусор вывозился одним мусоровозом без разделения – сообщения об этом получили широкий резонанс и посеяли скептицизм к системе раздельного сбора. Таким образом, успех и поддержка мусорной реформы – это еще и доверие общества, к тем мерам и шагам, которые мы предпринимаем на пути экологического благополучия.
